中国投融资机制课题组总结报告
2020-05-17 06:49 作者:fun88乐天堂教育集团 来源:fun88乐天堂教育集团

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  投入不足长期以来是制约中国发展的瓶颈。目前,尽管中国取得了重大成就,但形势依然非常严峻,实现“十五”环保计划目标需要大量的资金支持。同时,中国已进入全面建设小康社会新时期,生态将面临更大压力,经济增长和社会进步也需要良好生态的持续支撑;人民群众对良好生活的要求不断提高,中国必须进一步提高目标。所以,投入不足这一瓶颈问题目前显得格外突出。近年来,中国已深刻认识到这一问题的重要性,将其摆上了重要议事日程,积极开拓投融资渠道,加大了对的投入力度。

  另一方面,研究创新中国环保投融资机制的条件目前已基本具备。20多年来,中国经济持续快速增长,综合国力、人民收入水平及财政能力显著提高。在从计划经济向市场经济转轨方面,中国也取得了实质性进展,初步建立了社会主义市场经济体制。这些成就与进展为创新中国投融资机制奠定了重要的社会经济基础。在领域,中国管理的方式正在以市场经济机制为核心,不断创新,为研究投融资机制积累了不少好的做法和经验。加入世贸组织又为中国充分利用国际资金等资源提供了新机遇。

  基于这一背景,第三届中国与发展国际合作委员会在2002年批准成立了中国投融资机制研究课题组,课题组得到了日本资助。

  该课题组的目标是,找准中国投融资面临的关键问题,就重点工作领域,研究出解决问题的创新性办法,向中国提出带有全局性、战略性的政策。

  对中国投融资现状的分析结果表明(详见本报告第二部分),投资总量不足和投资效率不高是中国环保投融资面临的关键问题,其在城市基础设施和中小企业污染防治领域表现尤为突出。虽然投资效率不高不完全与投融资机制有直接关系,但它直接影响到投资效果,本课题将二者都作为拟研究解决的问题。

  因此,课题组的研究领域是城市基础设施 和中小企业污染防治 ,研究内容和目的是针对这两个领域共同面临的投资总量不足和投资效率不高的问题,探讨解决的机制。

  在城市基础设施领域,研究如何创建机制,发挥以外的投资主体和商业化融资手段的作用,筹集社会资金。在中小企业污染防治领域,研究如何在支持下,建立专门的资金机制和体制安排。对于提高资金效率问题,两个领域的研究重点都是探讨如何建立污染治理设施建设与运营的市场化模式和推进市场化的政策,当然,许多市场化模式同时具有提高投资总量和效率的功能。

  课题组采用了理论分析与案例调查相结合、立足研究中国国内问题与借鉴国际经验相结合的研究方法。两年来,课题组在国内20多个城市开展了调研和问卷调查工作,走访了10多个相关部委和研究机构,召开核心研究组会议四次,课题组会议两次,非正式专题研讨会数十次。课题组完成综合研究报告1份(总结报告),专题报告6份,发表学术论文和工作论文10多篇,编撰中英论文集一部,并将出版中、英文专著各一部。

  2002年11月,结合课题组会议,召开了投融资机制国际研讨会,美国、、日本和欧盟及中国国内著名专家,中国国家相关部委、地方和企业代表共100多人参加了会议,会议产生了广泛和积极的影响。

  污染治理市场化专题,在大量调研基础上,2002年形成了“中国城市基础设施建设与运营市场化问题及政策”的阶段报告,得到了国家环保总局局长的肯定,并呈报国务院领导、原国家计委和建设部等部委。中国报发表了该阶段报告,引起了不少地方和企业的关注。该专题的另一论文,“论我国工业污染治理市场化及对策”也发表在中国报上。课题组在多次国际研讨会流了部分研究。

  投资总量不足是中国投融资面临的主要问题,与此密切相关的一个问题是投资效率较低,这两个问题在城市基础设施和中小企业污染防治两个领域表现突出。尽管其它因素也可以导致投资总量不足,但从投融资机制的角度看,和污染者 以外的其他投资主体和商业化融资手段缺位或没有充分发挥作用是一个非常重要的原因,不能将经济快速增长积累起来的社会资金投向环保。这与中国在市场经济转轨过程中尚未健全金融市场、信用体系等有着密切的关系。同样,在众多影响因素中,缺乏市场竞争机制的污染治理设施建设与运营体制是造成中国投资效率不高的重要原因。

  上世纪90年代以来,中国高度重视工作,环保投资增长较快。“九五”期间环保投资3600亿元,是“八五”期间的2.6倍,占P的0.93%,2002年这一比例达到1.12%。特别是中国实行积极财政政策以来,环保投入增幅较大。1998-2002年,生态和投资5800亿元,是1950-1997年总投入的1.7倍,占同期P的1.3%。目前中国的环保投资情况大致相当于一些OECD国家在上世纪90年代初的投入水平。近年来,城市基础设施是一个投资增长最快的领域,其相关设施建设投资占环保投资的比例由1991年的33%,上升到2002年的55%。

  然而,目前的环保投入水平远不能满足实际需要。“九五”期间,即使在积极财政政策的有利形势下,环保实际投入仍未达到4500亿元的计划数,缺口900亿元。“十五”期间,环保投资需求量7000亿元,在现有投资机制下,估计资金缺口仍会很大。据研究,仅水污染治理一项,“十五”计划投资2700亿元,但缺口可能会达到400亿元左右。据本课题的不完全预测,“十一五”期间,中国环保投资需求在9000亿元左右,占同期P的1.1-1.3%。若不创新现有投融资机制,未来投资需求缺口可能会不断加大,严重影响中国计划的落实。

  投资总量不足是中国面临的一个普遍问题,在城市基础设施和中小企业污染防治领域表现更为突出。其原因是这两个领域是中国污染防治工作的新领域或薄弱环节。上世纪90年代中期以前,中国环保工作的重点一直是工业污染防治。生活污水和垃圾等城市生活型污染并未构成中国污染的主要问题。由于城市化的快速发展,城市生活型污染问题逐渐突显,但相关处理设施严重滞后,历史欠帐较多,对资金形成巨大需求。在工业污染防治领域,一直比较重视和关注重点污染企业,在相关投融资体制与资金安排上,没有区别对待中小企业,使中小企业在污染防治投融资临特殊困难。

  后,中国城市化进入快速发展时期,目前城市化率为37%,到2010和2020年,预计将达到46%和55%左右。城市数量与规模的迅速增加与扩张,导致城市生活污水和垃圾产生量日益增加。近10年来,中国城市生活污水排放量每年以5%的速度递增,1999年首次超过工业污水排放量。2002年城市生活污水排放量232.2亿吨,占全国污水排放总量的52.9%。城市生活垃圾产生量近年来以5-8%的速度增加,2002年全国城市生活垃圾产生量达到1.36亿吨。据预测,2020年,全国城市生活污水和垃圾产生量将比2000年分别增长约1.3倍和2倍。

  而城市生活污水和垃圾处理设施建设却严重滞后。 到2001年底,全国城市生活污水处理率仅为36.4%,其中二级处理率只有18%。全国生活垃圾处理率58.2%,无害化处理率仅10%左右。

  按照“十五”环保计划,到2005年,城市生活污水集中处理率要达到45%,50万人口以上的城市要达到60%;新增城市垃圾无害化处理能力15万吨/日。要实现这些目标,全国城市污水处理设施建设需要上千亿元资金,垃圾处理设施建设需投入450亿元。本课题预测,“十一五”期间,这两个领域的投资需求预计在1700亿元左右。按照目前的投资机制及能力看,满足这些需求有很大困难。对一些地方而言,城市基础设施建设资金短缺问题非常严重。在四川省未来20年计划修建的14个城市污水处理厂中,资金缺口最大的高达项目投资的70%。

  中小企业在中国的经济发展中有着非常重要的作用。企业总数的99%属于中小企业。国内生产总值的50.5%、工业新增产值的76.6%、税收的43.2%是由中小企业创造的,社会商品销售额的57.1%也是由中小企业提供的。在中小企业从业的人数占全部企业从业人数的75%以上,近几年新增就业人口中绝大多数被中小企业消化。中国每年2000亿美元的出口总值中,中小企业占60%左右。中小企业机制灵活,富于创新,是国家产业升级和经济结构调整中最有活力的市场主体,在优化资源配置过程中不可或缺。

  另一方面,中小企业又是中国的主要工业污染源之一。本课题初步估算,中小企业的污染排放占整个工业污染排放总量的50%左右,且有增加的趋势。中小企业污染源分散,结构性污染突出,主要集中在技术水平低、污染治理难的造纸、制革、电镀、印染、水泥、制砖、煤炭、有色金属、非金属和黑色金属矿物采矿业等行业。

  在管理上,中国一直把所有企业作为一个总的对象加以管理,并未将中小企业作为一个专门的管理和服务对象,实施统一的“谁污染谁治理”政策。近年来,结合产业结构调整,中国用行政命令的手段关闭了一大批污染严重、治理无望的中小企业。应该说,大多数中小企业对治理污染持赞同态度,但治理资金短缺成为中小企业治理污染的关键性制约因素。一是中小企业经济实力弱,用于污染治理的自有资金非常有限;二是由于融资成本高和信贷风险大,中小企业的污染治理很难获得商业信贷资金;三是中小企业在分享现有属控制的,如专项资金和一些地方实施的财政补贴等投融资安排上,往往处于劣势地位。

  中国投资不足是由巨大的客观需求和投融资机制不健全两方面的因素共同造成的,但后者是可调控和改进的,是课题组研究的切入点。

  对资金有巨大需求是由中国严峻的形势和目标所决定的。中国在较低的经济发展阶段,出现了工业污染、城市生活型污染、生态系统功能失衡、新污染问题和全球问题等组成的复合型问题。要解决这一复合型问题,所需要的资金投入无疑是巨大的,也是任何发达国家未曾经过的。另一方面,在全面建设小康社会将带来的新一轮经济增长高峰和快速城市化的形势下,中国的生态仍继续面临很大压力。为了适应中国社会经济发展的要求,目标必须不断提高。

  现有投融资机制不健全是造成投资总量不足的重要原因。随着经济体制与投融资体制的深化和事业的发展,近年来中国初步形成了一个由多元投资主体和多种渠道及手段组成的环保投融资格局。多元投资主体包括、污染者和其他赢利性机构;多种渠道和手段包括公共预算、收费(企事业单位排污费和城镇居民污水及垃圾处理费)、国债、借贷、企业自有资金、企业借贷和民间资金等方面。

  从投资主体和各手段的投融资作用与贡献看,中国目前的机制总体特征为:一是计划下的手段和渠道如公共预算、收费、国债等发挥着主导作用,但投入力度不够;二是和污染者以外的其他投资主体和向社会筹集资金的商业融资手段的作用严重不足或缺位;三是城镇居民的生活污水和垃圾收费制度还处于起步阶段,没有发挥应有的作用。初步估计,目前中国城市生活污水处理费开征面在60%左右,收费标准基本在0.2-1.2元/吨之间,且绝大部分收费低于相关处理设施的建设与运营成本;垃圾处理费征收面仅约16%左右。

  上述投融资机制缺陷是造成中国,特别是城市基础设施领域投资总量不足的主要原因。有研究表明,中国70%以上的投资是和公共部门投入的,而在美国和英国等市场经济国家,60%的污染治理资金是来人部门。中国城市基础设施建设投资主要来源于城市建设税、地方财政拨款和国债资金,尽管近年来通过这些融资渠道筹集的资金增幅很大,但仍很难满足中国城市基础设施建设投资的巨大需求。

  在中小企业污染防治领域,资金短缺问题主要是由于现有工业污染防治投融资的体制与机制安排上,中小企业是薄弱环节,处于不利地位。当然,企业意识不强,执法不严等也造成了企业在污染防治投资方面动力不足,投入不够。

  中国环保投资效率不高主要表现在城市污水与垃圾处理设施和工业污染治理设施的建设和运营管理的效率不高,特别是设施不能正常运行或未达到设计的预期效率和效果,这一现象较为普遍。

  缺乏民营企业参与市场竞争机制是造成污染治理设施建设和运行效率较低的根源。在城市基础设施领域,长期以来,中国采用的是投资建设、事业单位 管理运营设施的模式,这种垄断模式从制度上排挤竞争,缺乏效率。在这一领域,发达国家也曾或仍然存在类似的模式,但中国在计划经济体制下形成的垄断模式所带来的问题更加复杂和严重。在工业污染治理方面,大部分污染企业都是自己建设处理设施自己运行管理,较少考虑通过委托合同方式,充分利用社会化分工和规模经济效应,让专业化企业治理污染。由于规模不经济原因,中小企业采取“自己建设和运营设施”的分散治理模式所带来的投资效率损失严重。当然,这一状况的出现也与中国环保服务业的发展进程有关。

  随着中国市场经济体制的深入和环保服务业的发展,上世纪90年代末期,在借鉴国际上如PPP和PFI 经验的基础上,中国在污染治理设施建设与运营领域出现了一种被称为“市场化”的现象。

  在城市基础设施领域,市场化的本质是打破在该领域的垄断格局,具体做法包括三个方面:一是向城镇居民征收生活污水和垃圾处理费;向以外的其他投资者城市基础设施领域,设施建设向社会公开招标。二是现有建设、事业单位运营的体制,引入竞争机制,由企业 实行商业化管理。三是鼓励公共部门以外的任何经济主体 参与设施的建设和运营管理,吸收社会资金,建立由多元主体参与的设施投资建设和以市场机制为基础的企业化设施运营管理体制。

  在工业企业污染治理领域,市场化的实质是企业根据成本效益原则,既可以自己治理污染,也可以利用社会化分工和规模经济效应,通过付费方式选择专业化企业治理污染。

  由于市场化 模式既能提高投资效率,又具融资功能。所以,中国近几年的有关实践非常活跃,在污染治理市场化的政策和模式上均有重要进展。但从全国的总体形势看,市场化实践仍处于发展的初期阶段。

  根据对中国投融资现状和面临关键的问题及其原因的分析,课题组认为,要解决投资不足和效率不高问题,既要在重点工作领域创建新的投融资机制,又要构建一个综合性的投融资机制或战略,具体包括:

  1、 有关投融资机制的设计应污染者和使用者(受益者)付费原则,服务于目标的要求,注重资金效率,兼顾公平(差别和地区差异)。

  2、 准确界定和切实落实各相关主体的环保投资事权(参见表1)。在相关主体中,必须发挥主导投资作用:一是强化法律法规,加大实施力度,增加对环保投资的实际需求。二是不断加大财政投入力度。三是通过政策引导,融通社会资金。在引导政策中,切实落实向排污者和受益者收费政策是关键。

  3、 在现阶段,中国要特别注意鼓励和污染者以外的投资者参与环保投资,建立健全商业融资手段。

  多元投资主体包括、污染者和其它赢利性机构。污染者应按照“谁污染谁治理”或“污染者付费”的方式对环保进行投入。在“受益者负担”原则下,赢利性机构对污染防治设施建设和运营进行投入。的财政投入是一种广泛的负担,投资事权比较复杂,中央和地方又不尽相同,但都必须发挥主导投资作用(见表1)。中国目前的问题是投资主体的责任落实不到位,赢利性投资者缺位或投资积极性不高。中国应将各投资主体事权明确纳入基本法及相关法律之中,切实落实投资主体的责任;同时,理发保障,可以增强投资者的信心和积极性。

  之所以要发挥主导投资作用,是因为本身是一项公共事业,对于责任主体难以判别或责任主体太多、公益性很强、没有投资回报或投资回报率小的领域如生态建设与、区域污染治理、国际履约、管理能力建设和部分城市管网建设等,对社会资金缺乏吸引力,必须发挥主导投资作用。另外,即使在社会资金愿意投入的城市生活污水和垃圾处理、供热供气等领域,最终承担投资和运营费用的仍是和使用者。社会资金介入只是让和使用者先享受设施服务,然后逐步分期费用。尽管国际上有关新PPP和PFI的实践活跃,但没有哪个国家的不发挥主导投资作用的。

  工业污染防治 污染企业 污染者负担 自有资金、排污费、商业融资渠道,扶持(特别是针对中小企业)

  城市生活型污染 生活污水、垃圾 地方、企业 受益者负担、补贴。 使用者付费,地方财政、中央财政补贴、商业融资渠道、民间或海外资本直接投资、国际援助和贷款等。

  污染 机动车所有者、地方 污染者(机动车所有者和制造商)负担、地方补贴。 污染者付费,补助。

  生态建设 、企业 和受益者负担 财政、商业融资渠道、民间或海外资本直接投资、国际援助和贷款等。

  流域/区域治理 、企业 和污染责任方负担 财政、排污费、受益者收费、商业融资渠道、民间或海外资本直接投资、国际援助和贷款等。

  投融资渠道主要包括财政渠道和商业融资渠道。中国在经过20多年持续快速的经济增长之后,财政能力有了较大幅度的增长,各级应继续加大财政投入的力度。中央应加强对西部欠发达地区的财政扶持政策,重点帮助管理能力建设和城市基础设施建设。

  中国要把发展商业融资手段纳入重要议事日程,为特别是城市基础设施建设等领域融通社会资金。

  根据国际经验和中国实践,多渠道投融资机制可以包括国家环保预算或专项资金手段、经济手段、政策性投资手段、项目融资手段、长期资本融资手段和直接利用外资等(如表2)。

  项目融资# BOT(建设-运营-转让)、BOO(建设-所有—运营)、TOT(转让-运营-转让)等。

  长期资本融资# 商业银行信贷、国债、市政债券、企券、信托基金、多方委托贷款、环保彩票等。

  本部分重点介绍课题组在城市基础设施领域,解决投资短缺和投资效率较低问题的研究结果。概括讲,目前解决这两个问题的重要办法是建立和完善商业融资机制,全面推进城市基础设施建设与运营的市场化。研究结果包括主要政策性结论和具体政策两部分。政策性结论是指通过大量事实和数据分析得出的重要结论,这些结论对相关决策具有重要参考价值,又是提出具体政策的依据。具体政策是根据政策性结论提出的,可供操作的,或者需要决策的、涉及全局的政策。

  1.1从中国金融体制和现有商业融资方式发展的情况看,商业银行信贷、债券、信托投资基金和多方委托银行贷款等手段都可以为城市基础设施建设融通社会资金,构成多元化商业融资体系。

  (1)银行信贷是中国金融体系的主体,占全部社会融资总量的90%以上。在现阶段,只要在提高获取信贷和还贷能力方面进行一些机制,商业银行信贷可以成为城市基础设施建设项目融资的重要手段。机制的具体内容包括:

   实行借款人与项目法人分离。选择城市基础设施综合开发部门作为借款人,实行城市基础设施项目借款人和项目业主分离。地方对借款人在项目综合开发、土地批租、财政贴息和以及发债和上市融资等方面给予政策扶持,形成项目还款的保障。

   由项目的控股股东对项目借款人实施。在这一方式下,项目借款人仍是项目业主本身,但要求项目资本金的最大出资人对借款人实施。人仍选择能得到当地扶持的城市基础设施综合开发部门。

   与其它城建开发项目一起申请打包贷款。对不同的城建开发项目进行打包,例如将污水处理项目和城市供水项目打包申请贷款,用不同项目的综合收益还款。

   利用贴息资金、发债、债券转股权和邀请贷款银行充当借款人的财务顾问等方式,增强借款人的还贷能力。

  (2)根据相关金融政策趋势,企券将得到进一步发展,中国应在城市基础设施建设领域积极利用企券融资手段。

  (3)国家对环保利用信托投资方式融资的相关政策比较明确,应积极探索设立公益信托基金的可行性。可借鉴社会保障基金的归集方式,由财政、企业和城市居民共同出资,经国家主管部门批准,并由其充当信托监察人,以信托方式设立公益信托基金,交由专门的信托投资机构加以管理和运用。

  (4)利用多方委托银行贷款方式融资建设城市基础设施已有成功案例,今后,应根据相关金融政策的发展情况继续探索,积累经验。

  基于中国金融体制及政策形势,上述商业融资手段的发展是必然的,但同时应认识到这些手段在应用于城市基础设施领域中的局限性:

   企券在性质上与城市基础设施的公共物品特性有一定冲突。近年来之所以由企业而不是为市政建设发债融资,原因之一是规避《预算法》地方发债的。实践中,虽然名义上由发债企业承担还债的责任和风险,但实际上发债企业会从地方得到各种支持和补贴,其性质并非真正的企券,而是接近用于公品投资的市政债券。目前企券发行审批严格,发行成本较高,数量很少,难以满足包括城市基础设施在内的庞大的市政融资需求。

   信托投资基金虽然适用面十分广泛,但不属于城市基础设施建设专门的融资渠道,信托投资机构也不是中国金融业的主体,无论机构覆盖面或是机构自身的实力,都难以作为城市基础设施建设融资的重要渠道。

   在多方委托贷款方式下,受托银行虽然不承担还债责任,但放贷仍依赖银行的信誉保障,因此潜伏一定的社会风险。

   银行信贷是中国金融业的主体,可以作为城市基础设施建设融资的主渠道。但从更宏观的角度考虑,仍有一些问题。一是金融风险过度集中于银行。二是从发展直接融资角度看,需要逐渐降低银行融资的比重,增加直接融资的渠道,从而增加居民的投资渠道。因此,从降低银行风险与提高直接融资比重的宏观金融发展趋势看,城市基础设施融资不宜长期过度依赖银行信贷。

  1.2发行市政债券投资城市基础设施建设是发达国家的通行做法,中国目前发行市政债券具有较大可行性。

  市政债券是以城市为发债主体、或以城市下属部门机构(如污水处理厂、水务公司、城市基础设施建设和管理公司等)为发债主体,向资本市场公开发行的债券。市政债券主要用于地方城市基础设施建设或公益设施建设,如道、桥梁、供水、污水处理、垃圾处理、教育设施或其他公益设施等。城市基础设施属于市政公用设施的一部分,发行市政债券能够依靠地方的支持获得多种还款,并以城市建设项目开发的综合收益弥补项目本身现金流的不足。市政债券在城市基础设施融资中具有广泛的应用前景。

  发达国家通过发行市政债券筹集城市公用设施建设资金的做法,已经有数十年的历史。在美国的水务公共事业领域(含供水、污水管网与处理设施建设以及河道疏浚等流域治理等),每年的建设性投资需求约2300亿美元,其中85%来自市政债券投资,财政投资仅占15%。美国市政债券不仅可以直接为城市基础设施建设融通社会资金,而且产生了一定的引导和挤出效应,吸引更多的社会资金用于投资回报高或回报不高但利润稳定可靠的城市基础设施项目,这样可以将节省出的有限财政资金用于回报率较低的城市公益项目。

  在日本,市政债券被称为地方债券,其在城市生活污水处理设施建设方面的投资占相关设施建设总投资的20-40%。

  欧洲市政建设的历史较长,融资做法也不尽相同。但大多数国家对于发行市政债券采取了比较的政策,同时运用多种市场化的办决市政公共设施的融资问题。

   市政债券属债务,发行市政债券可以为城市基础设施建设建立稳定的投资来源;同时,可以调整国家债务结构,推行债务品种多样化和地方化,把集中在中央的国债分解到各地方,降低了中央的债务风险,中央可以通过转移支付和各种优惠政策对地方实施支持

   市政债券与城市基础设施的公益性质非常吻合。市政债券发行条件不同于其它纯商券,基于市政债券投资项目的公益性质,通常是免税发行,免税交易。这也决定了市政债券的投资用途只能是城市建设中公益性强但又难于以收抵支的、或不能在短期内以收抵支的项目,市政环保项目就是这类项目中的典型。

   市政债券有利于集中体现城市的职能。城市的一项重要职能,就是组织并实施城市基础设施建设。与其它融资方式相比,直接由城市发行市政债券,更能集中体现城市的作用, 并将城市的职责与资信直接相结合,是事权与财权(自身财力加上外部融资权)的统一。

   市政债券有利于集中市政建设的融资需求,降低融资成本。与其它融资方式相比,市政债券之所以能降低融资成本,一是因为市政债券的发行主体是城市或城市的项目法人,发行人或人的资信决定了市政债券的低风险,加之税收优惠,因此对投资者支付的利率相对较低;二是由于市政债券由城市根据城市建设的整体需要统一发行,融资规模要远远大于单一项目法人对具体项目的需求,在同样的融资条件下,融资规模的增大有利于降低融资成本。

   中国发行市政债券的资金条件和金融初步具备。到2002年底,中国居民储蓄已近10万亿元,相当于国内生产总值的102%。1998-2002年,中国居民储蓄存款年均增长21%。居民储蓄存款的迅速增长反映了中国经济的高速增长,同时也说明居民投资渠道狭窄,这为市政债券发行提供了良好资金条件。中国已初步建立了市场经济体系下功能完整的金融组织体系、金融市场体系及金融监管和调控体系,市政债券发行所需要的金融已初步具备。

   发行市政债券的风险能够得到有效控制。市政债券的风险控制,主要基于以下环节,一是发行主体的良好资信。市政债券由城市发行或发行,城市既是税收收入的主体,也承担着城市建设与管理的多项职能,这对控制债券发行风险起着关键作用。二是资金用途的低风险特性。市政债券不同于无特定用途的普通商券,只能用于市政基础设施投资。就一般情况而言,市政基础设施只要运营和管理得当,其经营风险要远低于普通的商业项目。三是发行人实际承担了市政债券的管理职能。金融稳定、降低金融风险,是城市的重要职责之一。从这一角度看,城市不仅要承担作为债券发行人面临的金融风险,而且要承担作为管理者面临的金融风险。因此,市政债券的风险控制,不仅是一笔债券的具体风险,而且对社会金融风险的控制,也起着实际的“标尺”作用,城市自然会加倍重视控制和平衡市政债券的发行风险。

  1.3中国国债投资对加快城市基础设施建设和拉动经济增长发挥了重要作用,今后仍须加大对环保项目的国债投资力度,提高国债资金使用的集中程度,使国债品种多样化,并推动国债发行与管理机制的市场化。

  1998-2002年,中国行长期建设国债6600亿元,其中650亿元投资了967个城市基础设施项目的建设, 覆盖全国95%的地级以上城市及部地区的部分县城。国债资金不仅加快了中国部分城市基础设施建设的步伐,而且对拉动经济增长发挥了积极推动作用。1998-2002年,累计发行的长期建设国债直接带动地方、部门、企业投入配套资金和银行贷款约25000亿元。 据研究,1999年的国债项目拉动了P增长2个百分点。

  在国债使用过程中也存在地方配套资金到位率较低,国债资金使用分散,国债项目管理不够规范等问题。从更宏观的角度看,除了国际上所关注的国债风险之外,中国发行国债还产生两个问题:一是地方向中央“寻租”,出现跑中央批项目、要投资现象。二是国债发行过多依赖,没能充分体现市场机制对资源配置的作用。

  因此,国债势在必行。在地区和项目分布上,应加大国债资金使用的集中程度,继续加大对环保项目的国债投资力度。在安排国债投资时,对“十五”期间重点区域的重点项目要优先考虑,特别是一些贫困地区,自筹资金能力弱,配套资金不能完全落实,需要国家提高国债投资的比重。

  推动国债的市场化。可以采取两方面措施:一是国债品种多样化,可以考虑发行城市基础设施建设专项国债,进一步明确发债主体和借债人,明确中央和地方及项目单位的责关系,使专项国债实现市场化运作。还可以借鉴发达国家的经验,把国债的一部分为市政债券(参见结论2)。 二是探索国债发行与管理的市场化机制,进行国债资金托管试点,选择一些中介机构行使国家出资人的,细化国债资金的管理。也可以结合产业投资基金试点把国债资金进行市场化运作,提高项目资金效益,实现国债资金的良性循环。

  2.1完善相关政策,充分利用银行信贷、债券、信托投资基金和多方委托银行贷款等多渠道的商业融资手段,筹集资金。

  应积极创造条件利用银行信贷为城市基础设施建设融资,将国家支持环保事业发展的政策与银行信贷的风险管理要求相结合:(1)试行环保项目收费权质押贷款制度,降低环保项目贷款风险;(2)将污水和垃圾处理等环保项目纳入城市基础设施建设总体规划,选择合适的借款人,推行城市开发综合贷款制度,发挥银行信贷的组合优势;(3)结合国家投融资体制,在推行项目业主制和项目经营权转让制度的基础上,落实环保项目融资的资本金制度,增强环保项目对银行信贷资金的吸引力;(4)适当加大城市分支行的授信权限;(5)将更多的环保项目纳入国家开发银行的城市综合开发贷款项目;(6)发挥财政投入对银行信贷的引导作用,运用贴息和资本金补助等方式,将一部分财政投入与银行信贷使用,增强环保项目向银行融资的能力。

  发行企券符合中国金融方向。配合《企券条例》的修改,制定相关配套政策,使企券融资能用于包括基础设施在内的市政项目的综合开发:(1)将环保项目纳入城市综合开发发债计划,选择资信高、还贷能力强的城市建设企业作为发债主体;(2)由城市赋予发债企业市政项目的综合开发权和收费权,并优先项目开发用地的批租;(3)城市用预算外收入对债券利率中超过国债利率的部分给予补贴;(4)为市政建设性质企券的流通转让创造必要条件。

  发行市政债券是中国财政金融体制和投融资体制的一项重要举措,它涉及到中央和地方财权与事权的重新划分,涉及到法律的修订和政策的调整,需要全面建立地方信用评估体系和市政债券的管理体系及监督机制。国务院责成有关部门组织专门力量全面系统地研究制定发行市政债券的实施方案,该方案主要应包括以下几方面:

  (1)市政债券发行的配套政策。一是税收鼓励,实行市政债券投资收益的减免税政策,以吸引机构与个人投资者投资。二是向商业银行市政债券市场,在政策上允许商业银行投资市政债券。三是上市交易。允许市政债券在证券市场交易,并创造条件开办市政债券的场外交易,通过场内与场外交易,提高市政债券的流动性,降低投资风险。四是建立有效的市政债券的发行与机制。推进市政债券的市场化发行,确定合适的发行与承销主体以及发行方式。运用合理的结构,落实及风险责任。

  (2)保障市政债券优先用于城市基础设施建设的机制。为避免收益性相对较好的交通、供水等项目大量挤占债券资金,收益性较差的环保项目仍解决不了融资瓶颈问题。必须综合运用的调控手段和市场机制保障城市基础设施建设的资金需求。例如设立环保专门预算用于回购债券,提供优惠政策等。

  (3)提出修改《预算法》中关于地方不得发行地方债券的的修正案,经国务院批准后报请全国审议。

  (4)在中国经济发达地区选择一些重点城市进行发行市政债券的试点,严格审批发行额度,严格限定市政债券用途。例如,奥运会和上海世博会的基础设施建设为发行市政债券的试点提供了很好的机遇。

  市场化方式克服了建设、运营的制度缺陷,吸引了民间企业参与,引入了市场竞争机制,融通了社会资本,提高了城市基础设施建设与运营管理的效率。

  1.2在城市基础设施建设方面,必须发挥主导投资作用;在设施运营以及垃圾收集、转运等方面,可以全面实行市场化运作方式;在市场化过程中,的职责是创建市场、规范市场和扶持市场。

  在中国目前的市场化实践中,在对与市场关系认识上存在两种倾向,或者大包大揽,或者强调市场万能。这一认识问题在地区上也有差异,东部强调市场的作用,西部则过分依赖。根据发达国家经验和国际上对城市基础设施市场化能力的分析结果,结合中国国情,必须在城市基础设施建设方面发挥主导投资作用,但在设施运营以及垃圾收集、转运等方面,可以全面实行市场化运作方式。

  在创建市场方面,就是要通过严格执法,将污染治理的潜在市场转变为现实需求;按照“污染者付费”、“投资者受益”的原则,建立相关收费体系,并尽快将收费标准提高到微利水平;完善产权制度,改变城市基础设施的纯公共物品属性,使之变成价格排他的准公共物品;加快基础设施领域的事业单位改制,确立民营企业参与污水和垃圾处理领域的法人地位。

  在规范市场方面,应全面制定城市相关设施建设规划,避免市场化过程中设施建设的盲目性;确立民营企业准入和公平竞争规则,避免鱼目混珠,恶性竞争;清除行政性壁垒和地区分割障碍,实行项目公告和公开招标制度,创造公开、公平、的市场竞争;通过调控收费价格,所有人都能享有设施服务;严格监管,避免二次污染。

  在扶持市场方面,要加大财政扶持力度,通过税收、土地、用电等优惠政策和技术及信息咨询服务,扶持相关企业积极参与市场化;建立社会公益性服务行业名录,对包括改制企业在内的所有从事污染治理的企业,根据不同情况,实行不同的税收优惠政策。

  1.3中国东部地区可以全面推进城市污水和垃圾处理市场化,西部地区要有重点、有步骤地逐步推进。

  在城市污水和垃圾处理领域,中国东部地区全面实行市场化的基本条件已初步具备。具体可以选择以下几种市场化模式:

  一是对污水及垃圾处理设施运营和垃圾清运的事业单位,全面实行企业化改制。改制后的企业可以是国有企业,也可以是公私合营的股份制企业。在企业化改制中,必须将事业单位改制成具有现代企业制度的企业,否则很难减轻负担和提高服务质量。

  二是对已有设施和新建设施,以管理合同方式,交给改制后的企业或民营企业,实行商业化运营;或以TOT方式,盘活资金。

  西部地区由于收费政策不到位,或收费标准过低,以及市场化意识和能力不足等原因,全面实行市场化的基本条件较差,但企业化改制可以先行。当收费不足难以吸引民营企业投资时,可以使用财政补贴的办法,优先探索准BOT模式,逐步实践TOT和BOT模式。就具体的市场化模式而言,东部的成功案例对西部有普遍借鉴意义。

  对相关设施运营管理的事业单位进行企业化改制,是中国相关领域市场化的主要形式和任务。但各地目前或将要普遍遇到两个特殊困难,一是改制必然会有部分人员被裁减,人员的安置问题成为改制中的首要难题;二是原事业单位按《公司法》改制成的企业法人后,需要根据税法缴纳所得税等税种,这样一来,改制后企业的运行成本或负担反而会增加。这两种特殊困难交织在一起,使得不少地方对改制的积极性不高,或改制难于推进。

  为了尽快推动改制,必须着力解决好这两个问题。企业化改制过程中的人员除了享受地方对一般人员的统一和扶持政策外,城市还应在养老和医疗保险方面,给予特殊优惠政策,并通过培训,帮助他们在市政建设或环保产业领域重新就业。另外,国家和城市可考虑建立社会公益性服务行业名录,对包括改制企业在内的所有从事污染治理的企业,根据不同情况,实行不同的税收优惠政策。

  为了充分发挥市场化在提高投资效率和投资总量方面的重要作用,解决目前市场化进程中的存在的政策问题,课题组提出如下推进城市基础设施建设与运营市场化的具体政策:

  近几年,中国先后发布了7项有关城市污水和垃圾处理市场化的部门指导意见。从实施的角度看,指导意见数量多,内容分散、并且权威性不够,地方落实的动力和压力不足,关键性政策难以落实。特别是污水和垃圾处理费政策落实不到位,征收面和标准较低,成为一些市场化模式应用的重要制约因素。因此,针对城市污水和垃圾处理市场化发展过程中面临的企业改制、市场、民营企业准入、收费政策和税收优惠等关键问题,国家有关部门将现有指导意见整合成一项“城市污水和垃圾处理市场化发展”的综合性政策,由国务院颁布,以提高政策的权威性和可操作性,保障城市污水和垃圾处理市场化的健康有序发展。根据中国公用事业领域进程,在条件成熟后,中国应对包括城市基础设施在内的公用事业领域市场化进行专门的立法。

  当前地方实施市场化的能力严重不足,要么一个项目需要花费很长的准备阶段,甚至几年谈不成一个项目;要么匆忙上阵,谈成的项目在价格、回报率、监管等关键问题上出现很多失误。为解决上述问题,国家有关部门制定并实施“推进城市基础设施建设与运营市场化能力培训计划”,提高地方管理运作市场化的能力。

  该计划培训的主要对象是各级相关部门的公务员和企业管理人员,内容包括国家有关城市污水和垃圾处理市场化的政策;城市基础设施融资和运营市场化的模式、优势及风险;BOT、准BOT、TOT合同的范本与注意事项;城市污水和垃圾处理的主要技术;市场化的监督管理。

  城市基础设施的建设与运营实行市场化运作对部门的监管和服务提出了更高的要求。污水处理、垃圾处理特别是焚烧处理,若监管不严,可能导致严重的二次污染。为防止城市污水和垃圾处理厂超标排放或造成二次污染,要将其作为排污企业,由环保部门实施统一监管。主管部门要建立统一的技术评估、认定和信息发布体系,为地方和企业提供权威的技术信息。

  在现阶段,中国解决中小企业污染防治资金短缺和投资效率较低问题的重点措施是建立在扶持下的投融资机制如专项资金,并推进污染治理设施建设与运营市场化。从中长期看,要为中小企业发展和污染防治建立专门的商业融资机制。

  世界的中小企业在污染防治融资方面都普遍面临特殊困难,国内外也有一些好的经验和做法,分析日本的做法和中国的成功案例,可以得出结论,应该积极扶持中小企业污染防治融资,这也符合中国目前鼓励和扶持中小企业发展的政策方向。尽管为中小企业治理污染花费一些资金,但由此而创造出来的良好投资,将为当地带来大得多的经济效益。

  中小企业通常技术落后,污染严重,有很多是属于国家产业政策明令和淘汰的产业。扶持中小企业污染防治融资并不是针对所有的中小企业,应该对扶持对象进行筛选,符合国家产业政策、有技术升值潜力、经济效益明显以及当地产业链中不可或缺的成长型中小企业才是扶持的对象。筛选工作应由有关中介服务机构根据一定的程序和办法进行。

  1.3 对中小企业污染防治的扶持性融资机制可以包括三个方面:一是由直接筹措资金,建立专门的政策性扶持机制;二是依靠政策支持,筹措社会资金,建立商业性融资扶持机制,该类机制扶持的内容可以将中小企业发展和污染防治结合起来;三是制定中小企业污染防治优惠政策。

  对于中小企业污染防治的政策性扶持机制,可以考虑把国家将建立的“扶持中小企业发展专项资金”和“中小企业发展基金”作为中小企业污染防治融资渠道,同时将现有的“专项资金”更多地用于中小企业污染防治项目的贷款补助和贷款贴息。

  对于中小企业发展和污染防治的商业性融资扶持机制,可采用贷款、、发行企券和股票、吸纳民间资本等综合手段,成立专门为中小企业服务的金融机构,如中小企业投资公司等,解决中小企业商业融资中的机构缺位问题。

  针对中小企业污染防治的优惠政策主要是在税收、贷款和土地使用等方面对为中小企业污染治理提供服务的环保企业实行优惠,为中小企业污染防治营造有利的外部政策。

  虽然对中小企业污染防治应给予积极扶持,但根据污染者付费原则,企业最终必须承担污染防治的全部或大部分成本,这样才能激励企业改善生产和管理。是帮助企业“融资”,而不是代替企业“出资”。所以,建立中小企业污染治理融资机制,始终应明确企业是最终的治理费用承担者。

  在帮助中小企业进行环保融资过程中,不必直接经办这些具体事务,可以委托给社会中介机构来承担。

  1.6为提高中小企业污染治理的投资效率,国家应鼓励在条件具备的地方建立中小企业工业园区,实行污染集中治理;对分散治理,鼓励采取委托治理等专业化模式。

  中国大部分中小企业在污染治理中采取了“自己投资建设和运营设施”的小规模分散治理方式,这种方式不能利用专业化污染治理企业的技术和管理优势,不具备规模经济效应,污染治理投资效率低下。中国目前出现了委托治理和集中治理等市场化运作模式,充分利用了社会化分工和规模经济效应的好处,在提高污染治理投资效率和治理效果方面作用显著。同时,专业化模式提高和稳定了污染企业的达标排放率,增强了企业的综合竞争能力,有利于实现污染物排放总量控制,也促进了环保服务业的发展。

  根据上述国家对中小企业污染防治融资应采取扶持的结论,课题组提出三项中小企业污染防治的政策性融资扶持机制。

  2.1在国家将建立的“中小企业发展基金”和“扶持中小企业发展专项资金”下分别设立中小企业污染防治专项。

  结合国家对中小企业发展的扶持政策,根据《中小企业促进法》中关于建立“扶持中小企业发展专项资金”和“中小企业发展基金”的,:

   企业集中治理污染的前期建设。如果是所规划的集中治理,在企业搬迁之前的设施建设,可全部由该基金专项投资,由专门的社会服务机构承担建设任务,待企业搬入后,分期向企业收回原投资额,还款期可在5-10年。

   向中小企业实施清洁生产和污染治理项目提供优惠贷款。如果是企业采取集中治理以外的其他污染防治措施,在资金短缺时,可由该基金给予优惠贷款,贷款利率比市场利率低1-3个百分点。贷款贴息部分应由“基金专项”负担。

   为企业环保项目贷款提供。根据《中小企业促进法》,为中小企业提供是国家“中小企业发展基金”的用途之一,所以为企业环保项目贷款提供,只要符合该基金的使用办法就可以,不需另外提出专门的办法。

   中小企业污染防治的服务体系建设(例如下面将提出的建立为中小企业污染防治服务的社会组织);

  2.2 国家在“专项资金”下建立“中小企业资金专项”,加大对中小企业污染防治的支持力度。

  根据新实施的《排污费征收使用管理条例》,将现在省、市、县各级建立的“专项资金”更多地向中小企业倾斜,建立“中小企业资金专项”,使之用于中小企业污染防治的拨款补助和贷款贴息,这符合国家的专项资金的使用范围,即重点污染源防治和国务院的其他污染防治项目。根据中小企业的污染负荷,从整体上来说,可以将中小企业作为重点污染源来看待。同时,鉴于中小企业在国民经济中重要的不可替代的作用,国家也非常重视中小企业的发展。

  除此之外,还可以考虑其它资金来源,如(1)财政预算拨款,把一定数量的财政资金经常性或一次性地无偿转入该专项资金;(2)其他资金,借鉴日本经验,通过财政安排,把其他带有储备性质或风险保障性质的资金如养老基金、社保基金注入到该“专项资金”中来。把这些资金转入中小企业污染防治专项资金,由使用的企业带息归还,并不损失本金,还能增值,财政在此起的作用是。

  2.3把支持中小企业污染防治融资纳入有关机构的职能之中,并成立为中小企业服务的环保事业团体。

  《中小企业促进法》,“县级以上地方各级人民及其所属的负责企业工作的部门和其他有关部门在各自职责范围内对本行政区域内的中小企业进行指导和服务。”根据这个,中小企业污染防治作为中小企业发展中的不可分割的部分,也应当列为“负责企业工作的部门和其他有关部门”的指导和服务工作职责之一。

  目前,负责企业工作的部门主要关注中小企业的创业、创新、市场等事务上,对中小企业的“”,未必作为重要任务去看待。而部门一直以来把所有企业都作为一个总的对象加以管理,并没有把“中小企业”作为一个专门的管理和服务对象,所以也没有专门的机构来处理中小企业污染防治事务。为了使《中小企业促进法》得到落实,一定要明确企业管理部门和部门对中小企业污染防治的职责,把中小企业污染防治融资的指导和支持职能落实到具体的机构上,成立类似“中小企业管理办公室”等机构, 具体负责落实《中小企业促进法》的有关任务,包括中小企业污染防治的融资事务;同时,成立“中小企业服务的环保事业团体”,或包含了为中小企业服务功能的“环保事业团体”,具体落实对中小企业污染防治的支持措施。

  单个中小企业向银行融资时存在规模不经济、风险不确定的缺陷。为此,:(1)设立中小企业污染治理专业投资公司,由投资公司向银行申请贷款后为中小企业污染防治提供资金;(2)以排污费质押为中小企业贷款提供;(3)积极利用租赁手段为中小企业融资。由中小企业治理或投资公司向金融租赁公司申请治污设备的融资租赁,解决银行信贷偏重于短期融资的局限性;(4)中小企业集中的工业园区,可申请发行工业园区建设债券或申请综合建设贷款,所筹资金的一部分可用于工业园中小企业的污染防治。